Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее центральному звену — бюджету. “Из недр” бюдже­та появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место за­няли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуще­ствляется перераспределение национального дохода по инициа­тиве и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использова­ние их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фон­дов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, дру­гие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламен­том, правительство могло использовать такие средства бескон­трольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследова­ний, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредви­денные расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая мно­жественность фондов усложняла деятельность государства, поэто­му на основе объединения различных фондов и был создан госу­дарственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета суще­ствуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. “Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов”[6]. За счет их средств в отдельные пе­риоды финансировалось более 50% государственных расходов. Специальные счета создавались для правительственной предпри­нимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.

Методы формирования

специальных фондов следующие: спе­циальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и мест­ных (региональных) бюджетов; специальные займы; доброволь­ные поступления.

Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капита­лизации части временно свободных средств (покупка ценных бу­маг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на по­стоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межго­сударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная ко­миссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и иму­щественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологи­ческие, военно-политические фонды.

В России, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система осуществления государственных расхо­дов. Составлялись два вида бюджетов

: обыкновенный и чрезвы­чайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансиро­вание расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функ­ции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государствен­ный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюд­жета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.